Анализ судебной практики Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда по рассмотрению споров о признании незаконными ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления в области регулирования з

По данным статистической отчетности в 2008 году Шестнадцатым арбитражным апелляционным судом рассмотрено 39 дел, связанных с применением земельного законодательства, из них 11 дел об оспаривании ненормативных правовых актов действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления. За 1 квартал 2009 года рассмотрено 13 дел, из них об оспаривании ненормативных правовых актов действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления - 10 дел.

Однако реальное количество дел данной категории намного превышает данные статистической отчетности. Об этом свидетельствует тот факт, что за истекший период Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа было рассмотрено 126 кассационных жалоб на судебные акты Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда по земельным спорам.

Несовпадение статистических данных с реальным количеством рассмотренных дел указанной категории обусловлено в первую очередь тем, что большинство земельных споров по предмету заявленных требований относят к иным категориям дел, например, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц; связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество; по обязательственным отношениям; о признании прав и др. В статистической отчетности такие дела отражаются не в категории дел, связанных с применением земельного законодательства, а в соответствующем разделе категории спора, исходя из предмета заявленных требований, а не применяемого законодательства.

Несмотря на отсутствие полного статистического учета количества рассматриваемых в арбитражных судах споров в области применения земельного законодательства, можно отметить их явную тенденцию к увеличению.

Так, по данным официальной статистики, рост количества дел, связанных с применением земельного законодательства, в 2008 году по сравнению с 2007 годом составил 87,5% в целом по системе арбитражных судов Российской Федерации.

Эти дела имеют большой социальный резонанс и общественную значимость, особенно в настоящее время, когда решаются вопросы введения и регулирования частных форм землепользования. Поэтому стоит неотложная задача формирования единого правового поля, единой правоприменительной судебной практики в области регулирования земельных правоотношений.

С момента принятия Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года прошло восемь лет. За данный период времени было принято 35 Федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации, что дает основания назвать земельное законодательство одним из самых революционных видов российского законодательства в последнем десятилетии. При этом за весь период действия Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года в целях обеспечения единообразных подходов к применению арбитражными судами земельного законодательства Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации было принято только одно Постановление от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», в котором нашли свое отражение наиболее проблемные вопросы правоприменительной практики. На сегодняшний день идет наработка практики применения арбитражными судами земельного законодательства по округам и судам первой инстанции, что естественно порождает некоторую неопределенность в подходах к разрешению споров, связанных с применением норм земельного законодательства.

Анализ практики рассмотрения земельных споров в Шестнадцатом арбитражном апелляционном суде свидетельствует о наличии определенных проблем в применении арбитражными судами отдельных положений Земельного кодекса Российской Федерации, что выражается в неоднозначном толковании судами правовых норм, а также кардинальном изменении правоприменительной практики.

Предметом настоящего анализа являются споры с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих в земельных правоотношениях в качестве стороны, представляющей публичные и государственные интересы.

Целью анализа является выявление спорных вопросов правоприменительной практики по указанной категории дел и существующих подходов по их разрешению.

1. Обжалование ненормативных правовых актов органов местного самоуправления об отмене ранее изданных ими решений о предоставлении земельных участков

В анализируемом периоде большую часть рассмотренных споров с участием органов власти составили дела об обжаловании постановлений органов местного самоуправления, которыми аннулированы, отменены или признаны утратившими силу ранее изданные решения о предоставлении земельных участков. Субъекты предпринимательской деятельности, обращаясь в арбитражные суды с обжалованием таких постановлений органов местного самоуправления, ссылаются на отсутствие у исполнительных органов местного самоуправления права самостоятельно отменять, аннулировать или признавать утратившими силу ранее изданные решения о предоставлении земельных участков ввиду нарушения прав землепользования, фактического прекращения прав на земельные участки без соблюдения оснований и условий изъятия, предусмотренных статьями 49, 54 Земельного кодекса Российской Федерации, либо без соблюдения процедуры расторжения договоров аренды земельных участков.

Право компетентного органа местного самоуправления, его должностного лица в целях необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, в порядке самоконтроля отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт вытекает из положений пункта 4 статьи 7, статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и подтверждено многочисленной судебной практикой.

С учетом положений части 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет доказывания по таким спорам входит соответствие оспариваемого акта или его отдельных положений закону или иному нормативному правовому акту, наличие соответствующих полномочий у органа или лица, принявшего оспариваемый акт, а также отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания данных обстоятельств возлагается на орган или лицо, принявшие оспариваемый акт.

Также закон возлагает на орган местного самоуправления обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, и ее неисполнение может повлечь наступление неблагоприятных последствий для органа местного самоуправления, примером чему может служить дело № А63-9239/2008.

Так, решением суда по делу № А63-9239/2008 признано незаконным постановлением органа местного самоуправления об отмене ранее принятого им постановления о предоставлении земельного участка для проведения проектно-изыскательских работ. Решение мотивировано тем, что при наличии зарегистрированного договора аренды администрация не вправе отменять ненормативный акт, на основании которого заключен договор. Правоотношения сторон по аренде возникли на законных основаниях и не могут быть прекращены путем издания ненормативного правового акта. Администрация нарушила порядок расторжения договора аренды, установленный законом и договором. Суд апелляционной инстанции отменил решение суда и отказал в удовлетворении требований на том основании, что постановлением органа местного самоуправления отменен незаконный ненормативный правовой акт, поскольку при предоставлении земельного участка были нарушены требования статей 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, касающиеся информирования населения о предоставлении земельного участка для строительства. Кассационная инстанция отменила постановление апелляционной инстанции и направила дело на новое рассмотрение в тот же суд, указав, что оспариваемое постановление администрации не содержит обстоятельств, послуживших основанием для его принятия. Администрация не предоставила отзыва или иного письменного обоснования, позволяющего установить, какие нормы материального права были нарушены при издании отмененного постановления. Обоснование администрации не отражено также в протоколе судебного заседания и в решении суда.

Вместе с тем, учитывая, что установление указанных обстоятельств входит в компетенцию арбитражного суда, в случае невыполнения органом местного самоуправления по каким-либо причинам своей обязанности, бремя доказывания переходит на суд. Еще при подаче заявления в арбитражный суд заявитель в силу пунктов 3, 4 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен указать, какому, по его мнению, закону или иному нормативному акту не соответствует обжалуемый им ненормативный акт и какие его права и законные интересы при этом нарушены. Однако это не снимает обязанности с арбитражного суда осуществлять проверку оспариваемого акта на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливать наличие соответствующих полномочий у органа или лица, принявшего оспариваемый акт, а также устанавливать, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следует отметить, что большая часть анализируемой категории дел связана с оспариванием постановлений органов местного самоуправления об отмене ранее принятых решений о предоставлении земельных участков для строительства. И это не случайно, поскольку на современном этапе развития коммерческая недвижимость является выгодным капиталовложением. Однако приобретение прав на земельные участки для этих целей с правовой точки зрения представляет собой непростую задачу.

Порядок предоставления земельных участков в целях строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, регулируется Земельным кодексом Российской Федерации и содержит целый ряд мероприятий, которые проводятся органами местного самоуправления по собственной инициативе, либо по инициативе лица, заинтересованного в аренде участка, в частности: осуществление выбора земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка, осуществление его государственного кадастрового учета; информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Прохождение всех без исключения стадий этого процесса в четкой последовательности, предусмотренной законом, имеет большое значение, поскольку в противном случае заявитель не приобретает прав на земельный участок или может лишиться их.

Судебная практика показывает, что при проверке оспариваемых правовых актов на предмет соответствия закону или иному нормативному акту, органы местного самоуправления, ссылаясь на нарушение первоначальной процедуры предоставления земельного участка, отменяют законные правовые акты. Так, по делам №А63-8089/2007-С7-24, №А63-3711/2007-С7, №А63-5886/2007-С7 судом кассационной инстанции поддержана позиция судов первой и апелляционной инстанций о том, что органом местного самоуправлении незаконно отменены ранее принятые решения, поскольку первоначальное выделение земельного участка для строительства соответствовало требованиям статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, в судебной практике не редко встречаются случаи, когда органы местного самоуправления предоставляют земельные участки для строительства с нарушением предусмотренной законом процедуры и суды признают законными принятые ими постановления об отмене ранее принятых решений о предоставлении земельных участков для строительства.

Проведенный анализ показал, что одним из наиболее распространенных нарушений процедуры предоставления земельного участка для строительства является отсутствие информированности местного населения о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства.

Так, по делам №А63-13769/07-С7-24 и № А63-493/2008-С4-20 основанием для отказа судами первой и апелляционной инстанций в признании недействительным постановления органа местного самоуправления об отмене ранее принятого им решения о предоставлении земельного участка для строительства явилось несоблюдение требований об информировании населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Проверяя законность вынесенных по делу судебных актов, кассационная инстанция признала обоснованными выводы судебных инстанции о том, что указанное нарушение порядка предоставления земельного участка для строительства является достаточным основанием для отмены решения органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для целей строительства.

Решением по делу № А63-1918/07-С7, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в признании недействительным постановления органа местного самоуправления об отмене ранее принятого им постановления о предоставлении земельного участка для строительства отказано на том основании, что первоначальное постановление органа местного самоуправления об утверждении акта выбора земельного участка и согласовании места размещения магазина принято без обеспечения выбора земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта и без информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Признавая законными постановления органов местного самоуправления об отмене ранее принятых ими решений о предоставлении земельных участков, судебная практика признает отсутствие информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства существенным нарушением процедуры предоставления земельного участка для строительства. Невыполнение данного требования Земельного кодекса Российской Федерации суды оценивают как нарушение основных принципов земельного законодательства, закрепленных в статьях 1 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации и предусматривающих право граждан на участие в решении вопросов, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране. Невыполнение органом местного самоуправления процедуры информирования населения является основанием для признания недействительным либо отмены в порядке самоконтроля ненормативного акта о предоставлении земельного участка для строительства.

Однако следует отметить, что в судебной практике существует и иной подход, согласно которому самого факта нарушения информирования населения для отмены ранее принятого постановления недостаточно. Суды исходят из того, что орган местного самоуправления должен доказать, что отсутствие информации о предстоящем предоставлении спорного земельного участка обществу затронуло интересы населения, религиозных и общественных организаций.

Так, по делу №А63-3710/2007-С7 суд первой инстанции признал недействительным постановления органа местного самоуправления об отмене ранее принятого постановления о предоставлении земельного участка для проектирования и строительства ввиду того, что спорный земельный участок был предоставлен в соответствии с установленным Земельным кодексом Российской Федерации порядком. Суд апелляционной инстанции судебный акт отменил, ссылаясь на то, что утверждение акта выбора земельного участка, согласования места размещение магазина и предоставление участка в аренду проведено без проведения государственного кадастрового учета участка и без информирования органом местного самоуправления населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Кассационная инстанция принятые по делу судебные акты отменила и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав что информирование о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства направлено на реализацию прав заинтересованных лиц на участие в решении вопросов, затрагивающих их интересы в результате изъятия и предоставления такого земельного участка, поэтому орган местного самоуправления должен доказать, что допущенное нарушение порядка информирования населения привело к существенному ущемлению интересов населения или заинтересованных лиц.

Решением суда по делу № А63-9239/2008 признано недействительным постановление органа местного самоуправления об отмене ранее принятого им постановления о предоставлении земельного участка для проведения проектно-изыскательских работ. Суд пришел к выводу о соблюдении органом местного самоуправления предусмотренной законом процедуры предоставления земельного участка для строительства. Постановлением апелляционной инстанции судебный акт отменен, в удовлетворении требований о признании недействительным постановления органа местного самоуправления отказано ввиду того, что первоначальное предоставление земельного участка для строительства было проведено без информирования населения. Суд кассационной инстанции постановление апелляционной инстанции отменил, дело направил на новое рассмотрение в тот же суд, указав при этом, что неисполнение органом местного самоуправления обязанности по информированию населения является нарушением порядка предоставления земельного участка. Однако в данном случае самого факта нарушения требований об информировании населения для отмены ранее принятого постановления недостаточно. Администрация должна доказать, что отсутствие информации о предстоящем предоставлении земельного участка обществу затронуло интересы населения, религиозных и общественных организаций.

Аналогичный вывод содержится в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17.11.2008 по делу № А76-2996/2008 и постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 30.12.2004 по делу № КГ-А41/12052-04.

Рассматривая данный подход, возникает вопрос о том, каким образом жители соответствующего населенного пункта могут реализовать свое право на участие в решении вопросов, затрагивающих их интересы и сформировать общественное мнение о возможном предоставлении земельного участка для строительства, когда на стадии выбора земельного участка орган местного самоуправления не проинформировал об этом население. Является ли нарушение правил об информировании населения безусловным основанием для отмены ранее принятого постановления органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства?

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в Постановлении Президиума от 15.06.2005 N 2479/05 указал, что согласно пункту 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских и сельских поселений должны информировать местное население о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства. Вывод суда о том, что обязанность информировать население возникает после завершения государственной экспертизы и согласования проекта, а не до предоставления участка под строительство конкретному лицу, поскольку ни в тексте оспариваемого постановления, ни в материалах дела не имелось сведений об информировании населения об изменении целевого назначения земельного участка и предоставлении его участка для строительства, признан не соответствующим указанным законодательным нормам.

Таким образом, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в указанном постановлении сделал вывод о том, что нарушение права населения на полную и достоверную информацию о предоставлении земельного участка для строительства является основанием для отмены ненормативного правового акта органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства.

Другим необходимым условием предоставления заинтересованному лицу земельного участка в аренду для строительства является его государственный кадастровый учет. Государственный кадастровый учет земельного участка заключается в описании и индивидуализации в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценку. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. Именно с присвоением кадастрового номера земельный участок становится объектом земельных отношений, недвижимым имуществом, в отношении которого может быть принято решение о его предоставлении.

Так, по делам №А63-3712/2007-С7 и №А63-2240/2008-С6-36 суд кассационной инстанции отменил принятые по делу судебные акты, которыми признаны незаконными акты органа местного самоуправления об отмене ранее принятых ими решений о предоставлении земельного участка для строительства ввиду того, что на момент предоставления земельных участков в аренду для строительства не был проведен государственный кадастровый учет, что свидетельствует о несоблюдении требований, установленных пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из приведенных примеров судебной практики следует, что отсутствие сформированного земельного участка исключает возможность его предоставления в аренду для целей строительства.

В 2009 году в судебной практике появился подход, согласно которому предоставление в аренду земельного участка для проектирования и строительства без проведения его государственного кадастрового учета не может служить безусловным основанием для отмены в целом всего постановления, которым также утвержден акт выбора земельного участка и согласовано место размещение объекта.

Так, по делам № А63-4858/2008, № А63-4859/208 и № А63-4861/2008 судебные инстанции, отклоняя доводы органа местного самоуправления о том, что в нарушение статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации на момент принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства не было проведено установление границ и государственного кадастрового учета, и отказывая в признании недействительными оспариваемых постановлений органов местного самоуправления, исходили из следующего.

В соответствии со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими их.

Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать прав и законных интересов граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, а также без явной необходимости не должна нарушать принцип стабильности правоотношений, сложившихся в результате издания ненормативного правового акта.

Орган местного самоуправления не обосновал, что для урегулирования спорного вопроса необходима полная отмена постановления и исчерпаны другие возможности для устранения выявленного недостатка ненормативного акта. Не доказано, что постановка земельного участка на кадастровый учет в данном случае невозможна, а также то, что постановление нарушает права и законные интересы третьих лиц, требующих их восстановления.

На данном основании довод органа местного самоуправления о том, что земельный участок предоставлен в аренду для проектирования и строительства без проведения его государственного кадастрового учета, не может служить основанием для отмены в целом всего постановления. Соответствующие изменения ненормативного акта орган его принявший не произвел.

Согласно пункту 8 статьи 30, пункту 1 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, а также служит основанием установления в установленном порядке границ земельного участка на местности, с последующей постановкой его на кадастровый учет.

Суды установили, что принятие органом местного самоуправления постановления, отменяющего ранее принятое решение о предоставлении земельного участка для строительства, препятствовало выполнению обязанностей по постановке земельного участка на кадастровый учет, заключению договора аренды и получению разрешения на строительство.

Исходя из части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, такой подход является оправданным.

В соответствии с частью 5 статьи 30 Земельного Кодекса Российской Федерации (ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ) предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

На практике отдельные стадии предоставления земельных участков реализуются органом местного самоуправления одновременно.

В том случае, если при проверке обжалуемого ненормативного акта органа местного самоуправления об отмене ранее принятого решения о предоставлении земельного участка для строительства в судебном порядке будет установлено, что предшествующие этапы предоставления земельного участка проведены с соблюдением требований Земельного кодекса Российской Федерации, оснований для признания всех процедур незаконными не имеется.

В практике рассмотрения споров, связанных с отменой органом местного самоуправления в порядке самоконтроля ранее принятого ненормативного правового акта, существует также подход, согласно которому при наличии зарегистрированного договора аренды орган местного самоуправления не вправе отменять ненормативный акт, на основании которого заключен этот договор (дела №№ А63-740/2007-С7-36, А15-1895/2007, А15-1895/2007, А63-6677/2008, А63-5082/2007-С7).

В обоснование данного подхода суды ссылаются на статью 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее по тексту - Закон о госрегистрации), в соответствии с которой государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке. Оспаривание зарегистрированного права означает доказывание отсутствия оснований для регистрации права, в частности, путем оспаривания тех оснований (правоустанавливающих документов), по которым возникло конкретное право определенного лица.

Суды указывают, что при наличии зарегистрированного договора аренды орган местного самоуправления не вправе отменять ненормативный акт, на основании которого заключен этот договор, поскольку эти действия выходят за рамки его компетенции. В данном случае рассмотрение вопроса о соблюдении установленного порядка предоставления земельного участка возможно лишь при проверке законности сделки, что относится к исключительной компетенции суда.

Однако буквальное прочтение пункта 2 статьи 2 Закона о госрегистрации дает основание полагать, что в судебном порядке может быть оспорено только зарегистрированное право, тогда как в силу статьи 26 Закона государственная регистрация аренды недвижимого имущества производится посредством государственной регистрации договора аренды этого недвижимого имущества.

Кроме того, изучение существующей в 2009 году судебной практики по данной категории дела показало, что право на недвижимое имущество не может являться недействительным, оно может лишь отсутствовать в связи с недействительностью основания его регистрации.

Суд кассационной инстанции, проверяя законность и обоснованность принятых судебных актов по делам №№ А32-23703/08, А32-598/08, А15-421/08, указал, что статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации не предусматривает такого способа защиты, как иск о признании недействительным зарегистрированного права. Незаконность (порочность) ненормативного акта органа местного самоуправления (постановления), послужившего основанием для государственной регистрации права на земельный участок, означает, что такое право вообще не возникало.

Интересным, на наш взгляд, представляется подход арбитражных судов других округов к рассматриваемому вопросу.

Правовая позиция Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа по данному вопросу выражается в следующем.

Решением суда, оставленным без изменения постановлением суда кассационной инстанции, по делу N А29-3624/2007 признано недействительным постановление органа местного самоуправления об отмене ранее принятого ненормативного акта о предоставлении земельного участка для строительства. Судебные инстанции пришли к выводу о соблюдении предусмотренной законом процедуры предоставления земельного участка. Кассационная инстанция отменила принятые по делу судебные акты, отказав в признании оспариваемого ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным. При этом суд кассационной инстанции указал, что кадастровый план земельного участка не изготовлен, поэтому решение о предоставлении земельного участка в аренду для строительства принято с нарушением пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации. Кассационной инстанцией не признано, что наличие договора аренды спорного земельного участка является основанием, исключающим возможность органа местного самоуправления в порядке самоконтроля отменить ранее принятое им решение.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа придерживается следующей правовой позиции по данному вопросу.

Решением суда, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, по делу N А33-2370/08-Ф02-5406/08 в удовлетворении требований о признании незаконным распоряжения органа местного самоуправления об отмене ранее принятого распоряжения о предоставлении земельного участка для строительства отказано ввиду соответствия оспариваемого распоряжения нормам действующего законодательства и отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителя. Суд кассационной инстанции оставил принятые по делу судебные акты без изменения. При рассмотрении дела судом кассационной инстанции не признано, что наличие зарегистрированного договора аренды спорного земельного участка является основанием, исключающим возможность органа местного самоуправления в порядке самоконтроля отменить ранее принятое решение.

Правовая позиция Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа выражается в следующем.

Решением суда, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции по делу № А51-10744/2006, отказано в признании недействительным постановления органа местного самоуправления об отмене ранее принятых им постановлений о предоставлении земельного участка для строительства. Суды пришли к выводу о том, что орган местного самоуправления, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций и установив нарушение норм земельного законодательства (положений статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об информировании населения), правомерно отменил ранее принятые постановления о предварительном согласовании места размещения строительства и соответственно о предоставлении его в аренду. Суд кассационной инстанции принятые по делу судебные акты оставил без изменения. При рассмотрении дела судом кассационной инстанции не признано, что наличие зарегистрированного договора аренды спорного земельного участка является основанием, исключающим возможность органа местного самоуправления в порядке самоконтроля отменить ранее принятое им решение.

 

2. Обжалование ненормативных правовых актов органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков

Как показывает анализ судебной практики, с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков обращаются лица, чьи права и законные интересы нарушены в результате предоставления земельных участков иным лицам или субъектам предпринимательской деятельности, либо прокурор в защиту прав и интересов организаций и граждан. В частности, заявителями по таким делам выступают лица, обладающие правом постоянного (бессрочного) пользования в отношении земельных участков, изъятых из их владения органами власти.

Статья 45 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает два способа прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения - добровольный (путем отказа от указанных прав) и принудительный. В соответствии с пунктом 1 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 Кодекса.

Следует отметить, что до недавнего времени законодательно форма отказа лица от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не была установлена, что вызывало в правоприменительной практике немалое количество вопросов.

Так, в рамках дела № А20-408/2006 проверялась законность постановления органа местного самоуправления о предоставлении обществу в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка в части, касающейся изъятия земельного участка. При первоначальном рассмотрении дела суд пришел к выводу об отсутствии нарушений действующего законодательства при принятии оспариваемого постановления, поскольку общество не возражало против отчуждения спорного земельного участка в соответствии с описанием, приложенным к акту согласования границ земельного участка. Руководитель общества, подписав акт согласования границ земельного участка, согласовал тем самым изъятие участка, результаты межевания общество не оспорило. Суд кассационной инстанции отменил принятое по делу решение и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав на необоснованность вывода суда о том, что общество согласовало изъятие земельного участка, подписав акт согласования его границ. Кассационная инстанция исходила из того, что в материалах дела имеется несколько различных копий актов согласования и описания границ земельного участка. Руководитель общества неоднократно отзывал согласование по отводу земельного участка, ссылаясь на нарушение управлением условий согласования.

При новом рассмотрении дела решением суда, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, требования общества о признании недействительным постановления органа местного самоуправления о предоставлении обществу в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка удовлетворены. Судебные инстанции установили, что в материалах дела отсутствуют надлежащие доказательства, подтверждающие согласие общества (определенно выраженную волю юридического лица) на изъятие земельного участка, принадлежащего ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Администрация не представила суду заявление (иной документ) общества об отказе от спорного земельного участка, из которого можно было установить его площадь и местоположение. Таким образом, земельный участок изъят органом местного самоуправления неправомерно, в отсутствие согласия заявителя на отказ от права постоянного (бессрочного) пользования этим участком. Кассационная инстанция оставила принятые по делу судебные акты без изменения. В передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации для пересмотра судебных актов в порядке надзора отказано.

В рамках дела № А15-888/2008 в арбитражный суд обратился прокурор с заявлением о признании недействительным распоряжения правительства об изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения производственного кооператива и переводе его в земли населенных пунктов в целях предоставления под жилищное строительство. Решением суда, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, оспариваемое распоряжение признано недействительным на том основании, что земельный участок изъят у кооператива с нарушением статей 45 и 53 Земельного кодекса Российской Федерации. Суды установили отсутствие доказательств получения согласия общего собрания кооператива на отказ от части земельного участка. Суд кассационной инстанции принятые по делу судебные акты оставил без изменения, указав следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается при отказе землепользователя от данного права на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 названного Кодекса.

По смыслу пунктов 1 и 3 названной статьи лицо вправе отказаться от принадлежащего ему права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком путем подачи соответствующего заявления.

В силу пункта 1 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 20 Федерального закона от 08.12.1995 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" к исключительной компетенции общего собрания членов кооператива отнесено рассмотрение и принятие решений по отчуждению земли и основных средств производства кооператива, их приобретение, а также совершение сделок, если решение по этому вопросу указанным законом или уставом кооператива отнесено к компетенции общего собрания членов кооператива. В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о принятии общим собранием членов кооператива решения об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не следует из представленных протокола конференции делегатов кооператива и протокола схода граждан. Из содержания указанных документов видно, что кооператив просил администрацию ходатайствовать перед правительством об отводе из земель сельскохозяйственного назначения кооператива земельного участка для индивидуального домостроения граждан. Кроме того, из содержания указанных документов не усматривается, о каком конкретном участке идет речь, не указано его местоположение.

В передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано.

Приведенные примеры показывают, что судебная практика признает отказ от права постоянного (бессрочного) пользования как правопрекращающую одностороннюю сделку, к которой применимы положения о форме сделок и критерии их недействительности.

При рассмотрении споров об обжаловании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, касающихся предоставления земельных участков в судебной практике, возникают вопросы о компетенции органов власти на принятие решений в области земельного оборота.

Ранее вопрос о разграничении государственной собственности на землю регулировался Федеральным законом от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", который утратил силу с 01.07.2006. С этой даты основания отнесения земельных участков к тому или иному уровню собственности содержатся в статье 3.1 Федерального закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Перечень оснований отнесения земельных участков к тому или иному уровню собственности значительно сужен по сравнению с ранее действующим законодательством.

К собственности соответствующего публичного образования отнесены, во-первых, земельные участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (т.е. по принципу единства судьбы здания и земельного участка); во-вторых, земельные участки, предоставленные органам публичной власти определенного уровня казенным предприятиям, государственным или муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным соответствующими органами государственной власти или местного самоуправления.

Следует признать, что по указанным выше основаниям лишь относительно небольшое количество земельных участков можно разграничить.

Третьим критерием, позволяющим разграничить земельные участки, находящиеся в публичной собственности, является отнесение к тому или иному уровню собственности участков и земель в случаях, предусмотренных федеральными законами.

К таким законам, в частности, относится Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которому особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Так, по делу №А63-18292/2006-С7-24 учреждение обратилось в суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации об утверждении проекта границ и предоставлении в аренду земельного участка в Курортном парке владельцам нежилых помещений. Суд признал недействительным оспариваемое постановление, поскольку спорный участок входит в состав особо охраняемых природных территорий, распоряжение которыми находится в исключительном ведении Российской Федерации и администрация не вправе передавать спорный участок в аренду. Суд кассационной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, указав следующее.

В соответствии с частью 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Статьей 17 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами.

Как следует из приложения к постановлению Совмина РСФСР от 09.07.1985 N 300 и карты второй зоны санитарной охраны курорта, спорный участок находится в границах указанной зоны. При таких обстоятельствах сделанный судом первой инстанции вывод о том, что администрация не вправе распоряжаться спорным земельным участком, является обоснованным.

3. Обжалование действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению либо отказу в предоставлении в собственность земельных участков

На сегодняшний день можно говорить о том, что арбитражный суд становится активным участником процесса приватизации земли. Дела указанной категории составляют значительную часть рассматриваемых споров в области земельного оборота. За полтора года Шестнадцатым арбитражным апелляционным судом рассмотрено более 40 дел о признании незаконными бездействия органов местного самоуправления, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению либо отказу в предоставлении в собственность земельных участков.

При рассмотрении данных споров судам следует уделять особое внимание правомерности заявленных требований, поскольку определенную ответственность за приватизацию земли берет на себя суд. Поэтому в рамках судебного процесса необходимо проверять правоспособность заявителя, правовые основания обладания объектами недвижимости, историю возникновения и развития правоотношений по землепользованию, параметры приватизируемого земельного участка, его расположение и технические характеристики, данные кадастрового учета, а также доводы заинтересованного лица - органа власти, приводимые в обоснование отказа в предоставлении в собственность земельного участка.

Так, в рамках дела №А15-1226/2008 общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка и обязании предоставить его в собственность обществу. Решением суда первой инстанции требования общества удовлетворены. Суд исходил из того, что на основании пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации общество имеет право переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности. Апелляционная инстанция отменила принятый по делу судебный акт и отказала в удовлетворении заявленных обществом требований со ссылкой на то, что на момент принятия оспариваемого решения у заявителя отсутствовало оформленное в установленном порядке право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Суд кассационной инстанции оставил постановление апелляционной инстанции без изменения, указав, что в постановлении о первоначальном выделении обществу земельного участка не был указан вид права. Поэтому в силу статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации оно не влечет возникновение у общества права постоянного (бессрочного) пользования спорным земельным участком. Последующее принятие постановлений о внесении изменений в первоначальное постановление, согласно которым обществу в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен земельный участок для строительства торгово-бытового и культурно-развлекательного комплекса, противоречит нормам Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, должны признаваться недействительными в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации либо не подлежащими применению в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации как противоречащие закону.

В рамках дела № А63-6816/2006-С7 проверялась законность отказа администрации в предоставлении в собственность общественной организации земельного участка, занятого принадлежащими организации на праве собственности нежилыми зданиями. Судебными актами первой и апелляционной инстанций подтверждена законность обжалуемых действий администрации ввиду того, что федеральным законодательством не предусмотрена передача в собственность ограниченных в обороте земельных участков, в частности, находящихся во второй санитарной зоне охраны курорта. Оставляя принятые по делу судебные акты без изменения, суд кассационной инстанции исходил из следующего.

В соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Кодексом, федеральными законами.

В силу статьей 15 и 27 Кодекса к ограниченным в обороте, отнесены, в частности, земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий (за исключением государственных природных заповедников и национальных парков). Пункт 2 данной статьи предусматривает, что земельные участки, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В силу пункта 7 статьи 2 и пункта 4 статьи 31 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктами 2 и 3 статьи 32 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и статьей 1 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны.

Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района), что подтверждается представленными в дело графическими материалами.

На основании пункта 4 статьи 32 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и пункта 2 статьи 16 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" границы и оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 курорт г. Пятигорска признан курортом федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае".

Представительным органом местного самоуправления в 2005 году принято решение об утверждении границ отдельных территориальных зон, состоящих из земельных участков, имеющих природоохранное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, расположенных в границах муниципального образования город-курорт. Пунктом 2 решения Думы утверждено Приложение N 2, включающее в себя карты границ земель особо-охраняемых территорий и особо ценных земель, природоохранного назначения, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, историко-культурного назначения, рекреационного назначения, территориальных зон, состоящих из земельных участков, имеющих природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и особо ценное значение. В соответствии с пунктом 6 решения Думы земельные участки, расположенные в границах таких зон, ограничены в обороте и не предоставляются в частную собственность физическим и юридическим лицам.

Выделенные решением зоны расположены в границах санитарно-охранной зоны г. Пятигорска, являющейся в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 и Постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300 особо охраняемой природной территорией-курортом, в связи с чем на спорный участок распространяется действие пункта 1 статьи 94 и подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

В рамках дела №А63-2263/2008 предприниматель обратился в арбитражный суд с иском к администрации о понуждении заключить договор купли-продажи земельного участка, расположенного под производственным нежилым зданием. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении иска отказано. Судебные инстанции исходили из того, что испрашиваемый земельный участок является федеральной собственностью (расположен во второй санитарно-охранной зоне курорта федерального значения). Поскольку орган местного самоуправления не является собственником указанного участка, он не вправе выступать продавцом в договоре купли-продажи, заключения которого требует предприниматель. Кроме того, спорный земельный участок расположен на территории рынка, относящегося к местам общего пользования. Данное обстоятельство в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также исключает возможность его приватизации. Суд кассационной инстанции оставил принятые по делу судебные акты без изменения, указав, что судами сделан обоснованный вывод о том, что испрашиваемый земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения и не подлежит приватизации. Спорный участок расположен на территории рынка, относящегося к местам общего пользования, что в силу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации исключает возможность его приватизации. При этом, кассационная инстанция отклонила довод предпринимателя о том, что спорный участок не может относиться к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, поскольку относится к иной категории земель - землям поселений, указав, что по смыслу статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земли поселений могут одновременно относиться и к землям особо охраняемых природных территорий.

В судебной практике по рассматриваемой категории споров существует также подход, согласно которому при отсутствии кадастрового плана земельного участка и заявления на его изготовление у суда отсутствуют основания для понуждения администрации заключить с обществом договор купли-продажи земельного участка, поскольку удовлетворение требования общества противоречило бы положениям статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, в рамках дела № А20-117/2008 общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в отказе предоставить в собственность земельный участок и обязании администрации в пятидневный срок принять решение о предоставлении указанного участка в собственность, подготовить договор купли-продажи этого земельного участка и направить договор заявителю. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявления отказано ввиду того, что государственный кадастровый учет испрашиваемого земельного участка не проведен, заявителю следовало обратиться в уполномоченный орган в порядке, установленном пунктом 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, с соответствующим заявлением, на основании которого определяются границы и размеры земельного участка, утверждается проект границ земельного участка и изготавливается кадастровый план участка, и лишь после этого обратиться в администрацию с требованием о выкупе земельного участка. Суд кассационной инстанции оставил принятые по делу судебные акты без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.

Согласно пункту 5 статьи 36 названного Кодекса для приобретения прав на земельный участок юридические лица обращаются в орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).

При обращении в администрацию с заявлением о заключении договора купли-продажи земельного участка общество не приложило его кадастровую карту, с заявлением о ее изготовлении не обратилось. Земельный участок под принадлежащими обществу зданиями не прошел кадастровый учет.

Из положений закона не следует, что в обязанности администрации входит изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка на основании заявления юридического лица о приобретении прав на земельный участок при отсутствии соответствующего заявления на изготовление такой карты.

При отсутствии кадастрового плана земельного участка и заявления на его изготовление у суда отсутствуют основания для понуждения администрации заключить с обществом договор купли-продажи земельного участка, поскольку удовлетворение требования общества противоречило бы положениям статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации.

Аналогична правовая позиция Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа изложена в постановлениях по делам № А15-2/2008 и №А15-2320/2007.

Анализ судебной практики рассматриваемой категории споров показал актуальность вопроса о применении статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в части исключительного права на приватизации земельного участка собственников объектов незавершенного строительства.

В соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков в порядке и на условиях, которые установлены названным Кодексом и федеральными законами.

Так, в рамках дела № А18-358/07 общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к министерству о признании недействительным распоряжения об отказе в выкупе земельного участка и обязании министерства заключить договор купли-продажи земельного участка. Решением суда первой инстанции требования удовлетворены на том основании, что общество является собственником зданий, расположенных на спорном земельном участке, и в силу статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации у министерства отсутствовали основания для отказа в заключении договора купли-продажи участка. Суд апелляционной инстанции отменил принятое судом решение и отказал в удовлетворении заявления, установив, что стороны заключили договор аренды для строительства предприятия. Общество не представило доказательств того, что предприятие построено. В установленном порядке договор аренды не расторгнут. Регистрация права собственности на не завершенный строительством объект не является основанием при наличии действующего договора аренды для приватизации земельного участка. Суд кассационной инстанции не нашел оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции.

По делу № А20-535/2008 общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа администрации в выкупе земельного участка и обязании в двухнедельный срок направить обществу проект договора купли-продажи земельного участка. Решением суда заявленные требования удовлетворены на том основании, что общество как собственник объектов недвижимости в силу статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации имеет право на приватизацию испрашиваемого земельного участка. Суд апелляционной инстанции отменил принятое судом решение, отказав в удовлетворении заявленных обществом требований. По мнению апелляционной инстанции, из буквального прочтения пункта 2 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что право на приватизации земельного участка принадлежит лишь собственникам зданий, строений и сооружений. В силу статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации объекты незавершенного строительства не относятся к категории зданий, строений либо соображений, поскольку выделены законодателем в отдельный вид недвижимого имущества. Таким образом, общество не обладает правом на приобретение в собственность земельного участка в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку объекты, принадлежащие заявителю, не являются зданиями, строениями, сооружениями, а представляет собой объекты незавершенного строительства.

Кассационная инстанция отменила постановление суда апелляционной инстанции, указав следующее.

Согласно пункту 1 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом.

По смыслу статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 1 и 25 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" незавершенные строительством объекты относятся к недвижимому имуществу, право собственности на них подлежит государственной регистрации.

Следовательно, зарегистрировавший свое право собственник объекта незавершенного строительства на основании пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации приобретает право собственности на земельный участок в порядке, указанном в данной норме.

Следует отметить, что по вопросу, касающемуся возможности выкупа земельного участка под объектом незавершенного строительства в соответствии с положениями статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации изложена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 по делу N 8985/08. Согласно данной позиции, предоставление земельных участков под объектами незавершенного строительства в собственность возможно только в случаях, прямо предусмотренных в законе. Применение положений статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации к объектам незавершенного строительства исключается в связи с тем, что в отличие от зданий, строений или сооружений они не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию. Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды. Так, статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность лиц, которым предоставлен земельный участок, своевременно приступать к его использованию, а пунктом 4 части 2 статьи 46 того же Кодекса предусмотрена возможность прекращения договора аренды земельного участка в случае неиспользования его в целях строительства в течение предусмотренного в законе или договоре срока.

Отдельного внимания заслуживают вопросы применения норм земельного законодательства, связанные с определением размера земельных участков, занятых объектами недвижимости и необходимых для их использования.

В соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица, имеющие в собственности недвижимое имущество, расположенное на земельных участках, обладают исключительным правом на выкуп этих участков или приобретение права аренды.

Для оформления прав на землю необходимо обратиться в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением и приложить кадастровую карту (план) участка. По общему правилу распоряжение земельными участками, на которые государственная собственность не ограничена, осуществляется органами местного самоуправления. Однако если речь идет о землях поселений, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, то распоряжение такими земельными участками осуществляется органами местного самоуправления при условии, что законами субъектов не установлено, что распоряжение осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данное положение предусмотрено и в пункте 10 статьи 3 Закона Российской Федерации "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В течение двух недель с момента получения заявления о приобретении прав на землю уполномоченный орган готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Анализ положений Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих процедуру выкупа земли или предоставления ее в аренду, показывает, что вопрос определения размера земельного участка, подлежащего передаче собственнику недвижимости, не достаточно урегулирован действующим законодательством.

При рассмотрении споров о признании незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления по предоставлению либо отказу в предоставлении в собственность земельных участков, правоприменители сталкиваются с проблемой определения предельного размера земельного участка, подлежащего передаче в собственность. Зачастую на достаточно большом земельном участке расположены строения и сооружения, которые значительно меньше размера самого земельного участка, а остальную площадь земли занимают объекты, не относящиеся к недвижимости.

Как суду в таком случае определить размер земельного участка, подлежащего передаче в собственность, при разрешении аналогичных споров?

Анализ судебной практики показывает, что судами выработаны следующие подходы к решению данного вопроса.

В рамках дела № А63-8514/2007-С7-22 предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации, связанного с непредоставлением в собственность земельного участка, занятого принадлежащим ему на праве собственности недвижимым имуществом - складом и промышленной площадкой, а также обязании администрации в двухнедельный срок заключить договор купли-продажи испрашиваемого земельного участка площадью 6 351 кв.м. Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован наличием у предпринимателя права на приватизацию земельного участка, занятого принадлежащим ему недвижимым имуществом, в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, а также тем, что бездействием администрации нарушено право предпринимателя на приобретение испрашиваемого земельного участка в собственность. Суд апелляционной инстанции решение суда отменил и отказал в удовлетворении заявления, признав неправомерным предоставление в собственность всего арендуемого предпринимателем земельного участка площадью 6 351 кв.м, поскольку для использования склада согласно представленным в дело сведениям необходимо лишь 315 кв.м. Суд кассационной инстанции оставил постановление апелляционного суда без изменения, указав следующее.

В соответствии с абзацем 2 пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

Согласно статьям 33 и 35 названного Кодекса предельные размеры земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, и необходимые для их использования, определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

При этом, как разъяснено в пункте 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», согласно пункту 2 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации предельные размеры площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяются в соответствии с пунктом 3 статьи 33 Земельного кодекса Российской Федерации исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.

В материалы дела было представлено заключение, согласно которому размер земельного участка, необходимого для использования под принадлежащий заявителю склад площадью 81,1 кв. м, составляет 315 кв. м без учета подъездных путей. Как следовало из обстоятельств другого дела, общество в ходе исполнительного производства на торгах приобрело здание склада 1989,50 кв. м на земельном участке площадью 4538,58 кв. м. На момент возникновения спорных правоотношений действовал Градостроительный кодекс РФ от 07.05.1998, согласно статье 59 которого размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий. В соответствии со Строительными нормами и правилами "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" - СНиП 2.07.01-89 для предприятий торговли на 100 кв. м площади недвижимости требуется 400 кв. м земельного участка, то есть для объекта площадью 1989,50 кв. м необходим участок 7958 кв. м. Исходя из изложенного, размер земли 4538,58 кв. м признан обоснованным для эксплуатации недвижимости площадью 1989,50 кв. м.

Наряду с указанными доказательствами, в целях определения размера земельного участка, подлежащего передаче в собственность, возможно назначение экспертизы.

Так, в рамках дела N А63-6783/2006-С7 общественная организация, являющаяся собственником объекта недвижимости площадью 11,5 кв. м, расположенного на земельном участке площадью 1394 кв. м, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа администрации в выкупе данного участка. Суд первой инстанции признал незаконным отказ администрации в части предоставления в собственность общественной организации земельного участка площадью 11,5 кв. м под недвижимым имуществом, и обязал администрацию передать в собственность общественной организации земельный участок площадью 11,5 кв. м под строением, ссылаясь на то, что на основании пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации администрация обязана предоставить заявителю в собственность земельный участок, занятый принадлежащей ему недвижимостью и необходимый для ее использования. Постановлением апелляционной инстанции решение суда отменено, признан незаконным отказ администрации в предоставлении земельного участка общей площадью 1394 кв. м. Суд обязал администрацию подготовить договор купли-продажи земельного участка площадью 1394 кв. м. Судебный акт мотивирован тем, что испрашиваемый земельный участок площадью 1394 кв. м является объектом кадастрового учета, на нем расположен объект недвижимого имущества. Кассационная инстанция, отменяя принятые по делу судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, указала, что границы и размер земельного участка, необходимого для эксплуатации и обслуживания принадлежащего заявителю объекта недвижимого имущества с учетом осуществляемой им деятельности, действующих строительных норм и правил, требований градостроительного и земельного законодательства, судебными инстанциями не определены. При новом рассмотрении дела суд кассационной инстанции предписал обсудить вопрос о назначении судебной экспертизы для выяснения указанных обстоятельств, имеющих существенное значение для рассмотрения спора.

Особенность рассматриваемой категории дел состоит в том, что согласно пункту 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт. Также следует учитывать, что в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказывать те обстоятельства, на которые оно ссылается.

Иными словами, при рассмотрении дела в суде орган, принявший решение о выкупе или предоставлении в аренду земельного участка собственнику объекта недвижимости, либо об отказе в предоставлении земельного участка должен обосновать правомерность своих действий (бездействия). Как уже отмечалось выше, такими доказательствами могут быть заключение компетентных органов, в том числе управления архитектуры, схема генерального плана земельного участка, изготовленного лицензированной организацией, материалы землеустроительной экспертизы, а также документы, обосновывающие размер земельного участка, подготовленные на основании Строительных норм и правил "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" - СНиП 2.07.01-89.

4. Вопросы процессуального характера, возникающие при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления в области регулирования земельных правоотношений

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц регламентирован главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Существенной особенностью рассматриваемой категории дел является соблюдение срока для обращения в арбитражный суд с заявлением, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Данный срок составляет три месяца и исчисляется со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Применяя часть 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 18.11.2004 N 367-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Владимир и Ольга" на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 52 и ч. 4 ст. 198 АПК РФ" по поводу обсуждаемой нормы. Согласно данной позиции установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании; заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Исходя из этого, суду следует выяснять причины пропуска срока в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Отсутствие причин к восстановлению срока может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Так, в рамках дела № А25-886/2007-11 общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по определению кадастровой стоимости земельного участка, и обязании пересчитать его кадастровую стоимость. Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. Постановлением апелляционного суда решение отменено, в удовлетворении заявления обществу отказано ввиду пропуска трехмесячного срока подачи заявления, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые действия управления совершены в 2002 и 2003 годах, о них общество узнало в июле - августе 2006 года, когда возникла необходимость уплаты налога на землю, а с заявлением в арбитражный суд обратилось в 2007 году. Ходатайство о восстановлении пропущенного срока общество не заявляло. В материалах дела отсутствуют доказательства уважительности причин пропуска трехмесячного срока. Суд кассационной инстанции оставил постановление апелляционной инстанции без изменения, согласившись с выводом суда о пропуске обществом трехмесячного срока на обжалование действий органа государственной власти, указав при этом, что в соответствии со статьей 52 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот. Статьей 390 Кодекса предусмотрено, что налоговая база по земельному налогу определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со статьей 389 Кодекса. Кадастровая стоимость земельного участка определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. Отказ апелляционного суда в удовлетворении требований заявителя по причине пропуска срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является обоснованным.

Следует отметить, что в судебной практике имеют место случаи рассмотрения заявлений, поданных за пределами установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока при отсутствии соответствующего ходатайства.

В связи с этим представляется интересной позиция Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, изложенная в постановлении от 20.05.2004 по делу N А56-29303/03, согласно которой нельзя признать определенной обязательность ходатайства о восстановлении пропущенного срока для подачи заявления, исходя из буквального толкования части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также неопределенности правовой природы этого срока. Такая неопределенность, по мнению суда кассационной инстанции, не может рассматриваться арбитражным судом как препятствие для восстановления срока, если он был пропущен по уважительной причине. Кроме того, суд кассационной инстанции сослался на положения Федерального закона от 30.03.1998 "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод", указав, что при решении вопроса о восстановлении этого срока суду необходимо учитывать, что для Российской Федерации обязательными являются как юрисдикция Европейского суда по правам человека, так и решения этого Суда. В протоколах, дополняющих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, закреплены также права юридических лиц, подлежащие защите. Конвенцией запрещен отказ в правосудии и закреплено положение, согласно которому заинтересованное лицо должно иметь возможность добиться рассмотрения своего дела в суде - органе государственной системы правосудия.

Законодательство предусматривает, что для признания ненормативного акта либо действий (бездействия) органов власти незаконными, заявитель должен доказать, что оспариваемым актом (действием либо бездействием) нарушаются его законные права и интересы.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В пункте 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 уточнено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Из приведенных положений следует, что законодатель в качестве принципиального положения выделяет восстановление и судебную защиту именно нарушенного права.

В силу пунктов 3, 4 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должны быть указаны в том числе права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием); законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие).

В статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Это означает, что нарушение прав и законных интересов должен доказывать заявитель. Непредставление заявителем таких доказательств влечет для него неблагоприятные последствия.

Так, в рамках дела № А63-5150/2008 предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по утверждению материалов межевания и присвоению кадастрового номера земельному участку, находящемуся в общей долевой собственности граждан. Решением суда требования удовлетворены частично. Признавая незаконными действия управления по утверждению материалов межевания и присвоению кадастрового номера земельному участку и возлагая на управление обязанность аннулировать сведения государственно кадастра недвижимости суд исходил из того, что границы земельного участка, принадлежащего гражданам на праве общей долевой собственности, не согласованы с предпринимателем (смежным землепользователем) и накладываются на его участок. Постановлением суда апелляционной инстанции решение в части удовлетворения требований предпринимателя отменено на том основании, что предприниматель не представил доказательств того, что на момент утверждения межевого дела (в марте 2004 года) он являлся собственником (арендатором, иным пользователем) земельного участка, соседствующего со спорным участком. Таким образом, в результате действий управления по утверждению материалов межевания и присвоению кадастрового номера земельному участку, находящемуся в общей долевой собственности граждан, права предпринимателя не могли быть нарушены. Суд кассационной инстанции оставил постановление апелляционного суда без изменения, указав на правомерность вывода суда о том, что заявитель не доказал наличия прав на земельный участок (соседствующий с участком, принадлежащим гражданам). Поэтому оспариваемые действия управления по утверждению межевого дела (присвоению кадастрового номера) не могут нарушать его законные интересы в предпринимательской сфере. Постановление органа местного самоуправления, в пункте 2 которого предпринимателю предписано заключить с администрацией договор аренды участка, не свидетельствует о нарушении законных интересов заявителя (как арендатора земли). Право на аренду индивидуально-определенного земельного участка возникает не в связи с изданием органом местного самоуправления соответствующего ненормативного акта, а в силу гражданского договора, являющегося основанием возникновения права аренды конкретного лица (в данном случае - предпринимателя). Иные доказательства, подтверждающие наличие у заявителя интереса в оспаривании действий управления по утверждению материалов межевания и присвоению кадастрового номера земельному участку, принадлежащему гражданам, в дело не представлены.

Подводя итоги проведенного анализа, можно отметить, что в правоприменительной практике отсутствует единообразный подход по следующим вопросам:

- применение положений Земельного кодекса Российской Федерации об информированности населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства;

- возможность отмены органом власти, в порядке самоконтроля, при наличии зарегистрированного договора аренды, ненормативного акта, на основании которого заключен этот договор;

- возможность отмены ненормативного акта органа местного самоуправления об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании места размещения объекта и предоставлении участка в аренду для строительства при отсутствии на момент его принятия сформированного земельного участка;

- применение положений статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации к объектам незавершенного строительства.

На наш взгляд, в целях обеспечения единообразия судебной практики применения земельного законодательства при решении указанных вопросов следует вынести их на обсуждение Научно-консультативного Совета при Федеральном арбитражном суде Северо-Кавказского округа.

Настоящий анализ подготовлен председателем второго судебного состава Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда Луговой Юлией Борисовной.